SOEs In Südafrika Rechtlich Zur Verantwortung Ziehen

Ein Überblick Über Die Vorschläge Der Weltbank Aus Dem Jahr 2014 Zur ‘Guten Unternehmensführung’ Mit Hilfe Von Julieth Gudos Gedanken…

In unserem letzten Artikel über Praktiken zur Rettung von Unternehmen in Südafrika erwähnten wir die im Jahr 2014 erschienene Veröffentlichung ‘Corporate Governance of State-Owned Enterprises. A Toolkit’ der Weltbank (WB). In diesem Artikel geben wir einen kurzen Überblick über diese Publikation und überprüfen die Empfehlungen der WB mit Hilfe der Forschungsergebnisse von Julieth Gudo, die derzeit als Postdoc an der Universität Kapstadt arbeitet und ihre Dissertation über die rechtlichen Wege geschrieben hat, die zivilgesellschaftliche Organisationen in Südafrika genutzt haben, um staatliche Unternehmen und ihre Vertreter zur Verantwortung zu ziehen.

Auf Dem Weg Zu Einer Neuen SOE-Gesetzgebung: Der Umgang Mit Fällen ‘Vor’ Der Staatlichen Vereinnahmung

Das oben genannte Toolkit wurde 2014 von der WB, dem Internationalen Währungsfonds (IWF), der Korea Development Institute (KDI) School of Public Policy and Management und dem Global Partnership Facility Trust Fund finanziert, und von den Teams Finance and Markets Global Practise (FMGP) und Government Global Practice (GGP) der WB mit dem Ziel erstellt, politischen Entscheidungsträgern weltweit einen Rahmen für bewährte Verfahren zur Einführung von Reformen staatlicher Unternehmen zu bieten. Das Toolkit unterscheidet zwischen Instrumenten auf Länder- und Unternehmensebene, wobei erstere einen analytischen Blickwinkel bieten, um potenziell unverzichtbare Gesetzesänderungen zu identifizieren, und letztere Wege zur „Bewertung und Verbesserung der Corporate Governance einzelner staatlicher Unternehmen” aufzeigen. Der erste wesentliche Punkt, den das WB-Toolkit hervorhebt, ist, dass staatliche Unternehmen trotz der Privatisierung weiterhin wichtige Eckpfeiler in entscheidenden Bereichen der Gesellschaft wie „Finanzen, Infrastruktur, Fertigung, Energie und natürliche Ressourcen” bleiben. Obwohl diese Sektoren wesentliche Dienstleistungen für die Gesellschaft erbringen, wie Gudo in ihrer Dissertation ‘The use of legal provisions by civil society organisations to advance corporate governance in state-owned enterprises in South Africa’ hervorhebt, haben staatliche Unternehmen traditionell keinen Zugang zu den Kapitalmärkten gehabt.

Das Toolkit der WB hält fest, dass dies angesichts der Notwendigkeit einer verstärkten Marktdisziplin und des Wettbewerbs problematisch ist. Während die Publikation daran erinnert, dass staatliche Unternehmen in den 1980er Jahren dem Marktwettbewerb ausgesetzt wurden, woraufhin „staatliche Unternehmen kommerzialisiert und […] in eigenständige juristische Personen umgewandelt wurden”, wird darauf hingewiesen, dass die Politisierung staatlicher Unternehmen und andere kritische Entwicklungen bzw. Versäumnisse (z. B. Lücken in der Rechenschaftspflicht in hohen Positionen) einem wirtschaftlich rentablen Modell staatlicher Unternehmen im Wege standen, das dem Marktversagen entgegenwirkt. Obwohl die Privatisierung mit größeren Erträgen einherging, verteilte sie die Erträge auf zu viele kleinere Akteure, während die Korruption in den überwiegend staatlich geführten staatlichen Unternehmen zu einem weit verbreiteten Problem wurde. Wie im Toolkit der WB hervorgehoben wird, gehören staatliche Unternehmen zu den mächtigsten Unternehmen der Welt, aber sie schaffen auch ein Monopol. Im Jahr 2010 befanden sich „die 13 größten Ölgesellschaften, die 75 Prozent der weltweiten Ölreserven und -produktion kontrollieren, in Staatsbesitz”, was im Fall Südafrikas besonders interessant ist, da die (finanzielle) Performance und Fassade von Eskom seit Jahrzehnten bröckelt.

Wie im WB-Toolkit dargelegt, sind wirksame, faire und transparente Praktiken in den Aufsichtsräten ein wichtiger Bestandteil der Bemühungen um eine verbesserte Corporate Governance in staatlichen Unternehmen. Die Praktiken der Vorstände enden jedoch nicht mit der ‘demokratischen Ernennung’ der Mitglieder, sondern umfassen auch Aspekte im Zusammenhang mit politischen Interessen. Staatliche Unternehmen haben zwar bestimmte Unternehmensinteressen, aber auch politische Interessen, die zu Konflikten in der Unternehmensführung und -kontrolle führen können. Ganz zu schweigen von der Tatsache, dass Lücken in der Rechenschaftspflicht und der fehlende „Schutz von Minderheitsaktionären” (sofern es sie gibt) den Kampf um individuelle politische Interessen (d. h. nicht als eine einheitliche Organisation, die den Bürgern ‘dient’) nur noch schlimmer machen. Wie Gudo in ihrer Dissertation schreibt, wurden Gesetze zur Unternehmensführung geschaffen, als ob Regierungen immer im besten Interesse der Bürger handeln würden. Im südafrikanischen Fall fehlt jedoch ein rechtlicher Rahmen, der die Vorstandsmitglieder und Entscheidungsträger in staatlichen Unternehmen zur Rechenschaft zieht. Die Kritikpunkte der WB beziehen sich, kurz gesagt, auf 1.) „vielfältige [und widersprüchliche] Ziele staatlicher Unternehmen”; 2.) „Schutz vor Wettbewerb”; 3.) „politisierte Vorstände und Management”; 4.) „wenig Transparenz und Rechenschaftspflicht”; 5.) „schwacher Schutz der Aktionäre und Interessengruppen”. 

Stattdessen werden die Vorteile von ‘Corporate Governance’-Reformen wie folgt beschrieben: 1.) „[b]esserer Zugang der Unternehmen zu Finanzmitteln”; 2.) „[b]essere strategische Entscheidungen und operative Leistungen”; 3.) „[r]eduziertes Risiko von Unternehmenskrisen und Skandalen”; 4.) „[b]essere Beziehungen zu den Stakeholdern”. Und während die letztgenannten Ziele im Hinblick auf die Unternehmensziele relevant sein mögen, weisen sie indirekt auf das hin, was Gudo etwas direkter hervorhebt – die Notwendigkeit, staatliche Unternehmen auf einen Weg zu führen, auf dem sie tatsächlich für die Interessen der Bürger eintreten. Während Gudo analysiert, wie südafrikanische zivilgesellschaftliche Organisationen die Rolle des ‘Mediators’ bzw. des ‘Kollektivs’ spielen, das sich dafür einsetzt, den Bedürfnissen der Bürger und ihrer Forderung nach Gerechtigkeit mit rechtlichen Mitteln Gehör zu verschaffen, insbesondere im Kampf gegen die politische Korruption in Südafrika, macht das Toolkit der WB darauf aufmerksam, dass „der rechtliche Rahmen [für staatliche Unternehmen] weltweit sehr unterschiedlich ist”, und schlägt vor, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen für staatliche Unternehmen stärker an die des privaten Sektors angeglichen werden sollten. Beide Publikationen weisen darauf hin, dass rechtliche Reformen notwendig sein könnten, um sicherzustellen, dass politische Interessen und Konflikte der Erbringung von Dienstleistungen und einer guten Unternehmensführung nicht im Wege stehen.

Das WB-Toolkit schlägt in diesem Zusammenhang vor, dass „eine gesonderte Gesetzgebung erforderlich sein [könnte], um den Status oder die Eigentumsverhältnisse staatlicher Unternehmen zu ändern”, während Gudo die weitere Verabschiedung eines „speziellen Kodex für die Unternehmensführung staatlicher Unternehmen” vorschlägt, der in Südafrika, einem Land, in dem Unternehmen und staatliche Unternehmen demselben Gesetz unterliegen, im Companies Act No. 71 2008 verankert werden könnte. Wie die Weltbank darlegt, haben verschiedene Länder in dem Bestreben, die Kommerzialisierung staatlicher Unternehmen voranzutreiben, Unternehmensgesetze verabschiedet, die auch für staatliche Unternehmen als Richtschnur dienen und sie rechtlich binden. Die Versuche beider Länder zur (Teil-)Privatisierung staatlicher Unternehmen und zur ‘Kommerzialisierung’ und ‘Universalisierung’ von Gesetzen haben jedoch zu größeren Lücken geführt, in denen kleine und große Korruption sowie politischer Klientelismus entstanden sind. Die Tatsache, dass staatliche Unternehmen in Südafrika bestimmte Ausnahmen in Bezug auf die Anwendbarkeit des Companies Act No. 71 2008 auf sie beantragen können, was im Wesentlichen bedeutet, dass sie einige ihrer Pflichten in Bezug auf die Rechenschaftspflicht verweigern können, zeigt, dass neben den unverzichtbaren Änderungen des Companies Act No. 71 2008 eine gesonderte Gesetzgebung für staatliche Unternehmen erforderlich sein könnte.

In diesem Zusammenhang erwähnt das WB-Toolkit 2014 die mögliche Notwendigkeit einer „Staatseigentum-Richtlinie für staatliche Unternehmen”. Wie im letztgenannten Kontext dargelegt, befassen sich Eigentumsrichtlinien in der Regel mit einer Reihe von Themen, die operative Kriterien für staatliche Unternehmen (d. h. im Hinblick auf ihre ‘wirtschaftliche Nachhaltigkeit’), Verantwortungskriterien (d. h. für den Vorstand und das Management staatlicher Unternehmen) sowie Transparenz- und Offenlegungskriterien (d. h. im Hinblick auf ihre ‘finanzielle und soziale Leistung’) umfassen. Während Südafrika einen freiwilligen Kodex, den King IV Code, aufgestellt hat, der, wie Gudo betont, „auf der Idee beruht, dass die Führung bei der Person beginnt, die mit der Leitung und den Aufgaben betraut ist, [während] darüber hinaus [auch] das Leitungsorgan ethisch handeln [muss]”, ist er nur in Verbindung mit der Rechtsprechung verbindlich. Neben den freiwilligen Kodizes hat die Weltbank angegeben, dass einige Länder ‘comply-or-explain-Kodizes’ und ‘obligatorische Kodizes’ als Leitfaden für die Führung staatlicher Unternehmen angenommen haben. Während sich einige Länder an den OECD–Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises aus dem Jahr 2015 orientieren (z. B. Estland, Lettland, Ägypten usw.), könnte die Untersuchung von Gudo zeigen, dass neben globalen bewährten Verfahren die rechtlichen Rahmenbedingungen durch eine eingehende Analyse der Art und Weise, wie zivilgesellschaftliche Akteure (d. h. zivilgesellschaftliche Organisationen, Bürgerinnen und Bürger, kleine Unternehmen usw.) die rechtlichen Möglichkeiten nutzen, um Rechenschaft einzufordern, informiert werden müssen. 

Die Vorteile von Gudos Ansatz liegen darin, dass er aufzeigen kann, wo zivilgesellschaftliche Akteure stärker geschützt werden müssen. Wie Gudo argumentiert, braucht Südafrika in erster Linie wirksamere rechtliche Instrumente zum Schutz von Whistleblowern und Journalisten, die sich für die Aufdeckung politischer Korruption in staatlichen Unternehmen einsetzen. Während dies in anderen Ländern vielleicht nicht der Fall ist, hat Südafrika eine Geschichte von der Verjagung von Journalisten durch den National Key Points Act 1980, der sie daran hindern kann, Beweise über die staatliche Vereinnahmung zu sammeln. Und obwohl in den letzten Jahrzehnten eigentlich genügend Beweise für die Vereinnahmung durch den Staat gesammelt wurden, hat sich nicht viel geändert, obwohl die Zondo-Kommission wiederum eine Untersuchung gegen Zuma eingeleitet hat. Wie Gudo zu erklären versucht, „kann die Vereinnahmung des Staates [auf]gelöst werden, wenn die Macht nicht zentralisiert ist”, aber in Südafrika bleiben die ‘Zentralisierung’ und der ‘politischer Klientelismus’ drängende Probleme, die auf die Gupta-Familie und korrupte und ineffektive Unternehmensführungspraktiken für staatliche Unternehmen zurückgehen könnten. Einige weitere Empfehlungen der Weltbank zur Bekämpfung von Problemen mit der Rechenschaftspflicht und der Performance staatlicher Unternehmen beziehen sich auf wirksame Überwachungsmaßnahmen, die Offenlegung leistungsbezogener Daten und die Verbesserung der Unternehmensführung staatlicher Unternehmen durch gezielte interne Betriebsmechanismen und Kapazitäten (d. h. durch die Schulung verschiedener Fachleute, des Managements und des Vorstands, damit sie ihre Aufgaben wirksam erfüllen können). Gudo unterstreicht die letztgenannte Empfehlung mit der Feststellung, dass „die politische Repräsentation in staatlichen Unternehmen nicht schwerer wiegen sollte als die Leistung”.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass einige der Punkte von Gudo mit den Empfehlungen der WB von vor acht Jahren übereinstimmen, obwohl inzwischen viel Zeit vergangen ist. Man kann spekulieren, dass letzteres in erster Linie der Fall sein könnte, weil die Rechenschaftspflicht der Regierung in zwei Fällen schwer zu erreichen sein könnte, nämlich dann, wenn staatliche Unternehmen einen großen positiven oder negativen Anteil an der Wirtschaft eines Landes haben (d. h. die Schuldenlast von Eskom usw.) und unmittelbar nach dem ‘Demokratisierungs-Weg’ Südafrikas von 1996. Nachdem Mandela am 10. Dezember 1996 die südafrikanische Verfassung verkündet und diese am 4. Februar 1997 angenommen wurde, konnte man glauben, dass künftige Regierungen ihr Wort halten würden, wenn es um Diversität, Integration und Nichtdiskriminierung geht, während in Wirklichkeit selbst die engagierteste Regierung immer wieder zur Verantwortung gezogen werden muss. Gudo stellt fest, dass „gemeinnützige Organisationen aufgrund von Marktversagen existieren [und] den Bedarf dort decken, wo der Markt nicht in der Lage ist, die von der Mehrheit benötigten Waren oder Dienstleistungen in ausreichendem Maße bereitzustellen”. Und während ‘Marktversagen’ ein unschuldiges Wort zu sein scheint, ist in Südafrika heutzutage viel von ‘Staatsversagen’ die Rede. Strengere Vorschriften für die Führung staatlicher Unternehmen sollten nicht als Hindernis betrachtet werden, sondern als Chance, neben dem Schutz des Marktes auch die demokratische Rechenschaftspflicht zu stärken.

Schließlich hat sogar die Development Bank of Southern Africa (DBSA) Eskom ein weiteres Rettungspaket verweigert, obwohl die südafrikanische Regierung im August 2022 angekündigt hat, dass sie einen Teil der Schulden des Unternehmens übernehmen wird. Gudo geht zwar nicht auf die wirtschaftlichen Aspekte der Rechenschaftspflicht von ‘Beamten’, dem ‘Staat’ und dem ‘SOE-Management’ ein, doch könnte es durchaus notwendig sein, sowohl Einzelpersonen als auch die Regierung auf unterschiedliche Weise, aber im Hinblick auf dieselben Vorfälle, zur Rechenschaft zu ziehen. Während Gudos Vorschläge auf die Notwendigkeit strengerer Strafen für Regierungsbeamte hinweisen, ist unklar, ob letztere im Companies Act No. 71 2008 zusammen mit dringenden Änderungen verankert würden (d.h. (d. h. keine Ausnahmeregelungen für staatliche Unternehmen) und einem separaten Passus über die besonderen Verantwortlichkeiten und Pflichten staatlicher Unternehmen oder im Strafrecht verankert wird, entweder zusätzlich zu den letztgenannten Maßnahmen oder begleitend zu einem neuen Gesetz über staatliche Unternehmen, das, wie Gudo argumentiert, auch Grundsätze für die Gründung staatlicher Unternehmen fördern sollte, damit Verantwortungslücken (d. h. einschließlich individueller politischer Motivationen) nicht zur Gründung von Institutionen führen, von denen gemeinhin angenommen wird, dass sie dem öffentlichen Wohl dienen. Ein solcher Kodex könnte, wie der Forscher vorschlägt, auf dem King IV Code basieren. Wie Gudos Forschung auf verschiedene Weise gezeigt hat, sind es die zivilgesellschaftlichen Organisationen, die gegen politische Korruption und für das Recht der Bürger auf eine gleichberechtigte und effektive Leistungserbringung kämpfen.

Wie die Forscherin feststellte, haben zivilgesellschaftliche Organisationen verschiedene rechtliche Instrumente und Wege gefunden, um ihre Rolle als ‘Watchdog’ über die staatlichen Unternehmen des Landes inmitten politischer Korruption zu erfüllen, auch wenn einige von ihnen ihre Rolle als ‘alternative Dienstleister’ leider immer noch in größerem Umfang wahrnehmen. In diesem Zusammenhang schlug Gudo vor, zivilgesellschaftliche Organisationen durch Organisationen wie die südafrikanische Menschenrechtskommission (SAHR Commission) mit juristischen Kenntnissen und Schulungen auszustatten, damit sie die Regierung und die staatlichen Unternehmen auch dort zur Rechenschaft ziehen können, wo das Gesetz dies nicht vorsieht. Gudo betont, dass die Umsetzung von Gesetzen zur Unternehmensführung noch komplizierter sein kann als deren Verabschiedung durch das Gesetz, und unterstreicht die Notwendigkeit von Foren, über die zivilgesellschaftliche Organisationen unmittelbarer über staatliche Vereinnahmung, Korruption, schlechte Unternehmensführung usw. informieren können. Zu den Organisationen, deren Bemühungen, staatliche Unternehmen rechtlich zur Verantwortung zu ziehen, von Gudo analysiert wurden, gehören Black SASH, Corruption Watch und Earthlife Africa. Vertreter dieser und anderer Organisationen sind der Meinung, dass die wirksamsten rechtlichen Mittel bisher die Bill of Rights; den PAIA Act No.2 2000; den Promotion Of Administrative Justice Act No. 3 2000; den Companies Act No.71 2008; den Preventing and Combating Corruption Act No.12 2004; den Protected Disclosures Act No.26 2000; das Fallrecht; und die gerichtliche Überprüfung sind.

Wie Gudo ausführt, „können zivilgesellschaftliche Organisationen im Rahmen des gerichtlichen Überprüfungsverfahrens bestimmte Entscheidungen der Regierung anfechten, die nicht im öffentlichen Interesse liegen”. Ähnlich wie bei den staatlichen Unternehmen müssten auch die Zuständigkeiten der zivilgesellschaftlichen Organisationen neu überdacht werden, da sie in den Kampf gegen die Korruption der staatlichen Unternehmen und für eine wirksame Unternehmensführung und die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen eingebunden werden müssten. In diesem Zusammenhang rät Gudo den zivilgesellschaftlichen Organisationen, „ihre Berichte auf der Website des NPO-Direktoriums zu veröffentlichen”. Dieser Schritt dient zwar der Transparenz der zivilgesellschaftlichen Organisationen, könnte aber auch dazu führen, dass zivilgesellschaftliche Organisationen, die sich zu ihrer ‘Watchdog-Rolle’ bekennen, unter bestimmten Umständen besser geschützt werden. Die Förderung der Offenlegung von Informationen durch staatliche Unternehmen und zivilgesellschaftliche Organisationen könnte allgemein eine gute Grundlage für die Einrichtung eines externen Kommunikationsmechanismus zu Fragen der öffentlichen Verwaltung durch staatliche Unternehmen bilden.

Die ‘Entpolitisierung’ der Vorstände und des Managements staatlicher Unternehmen und die ‘Repolitisierung’ der Öffentlichkeitsbeteiligung durch zivilgesellschaftliche Organisationen als Vermittler könnten ebenfalls dazu beitragen, Informationen zu sammeln, die als Grundlage für Versuche dienen können, in großen Korruptionsfällen eine wirtschaftliche Entschädigung zu erreichen. Solche Fälle, d. h. Korruption in staatlichen Unternehmen, könnten entweder in der Zondo-Kommission oder in einem anderen, unabhängig eingerichteten Gericht behandelt werden, das sich mit einer Vielzahl von Fragen im Zusammenhang mit der Unternehmensführung staatlicher Unternehmen befasst und nicht nur mit staatlicher Vereinnahmung. Während das Unternehmenstribunal für eine Reihe von Fragen herangezogen werden kann (z. B. ‘wenn der Vorstand aus aus weniger als drei Direktoren besteht’ usw.), sollte sich ein Tribunal für staatliche Unternehmen mit genau den von Gudo, der WB und anderen Forschern genannten Problemen befassen. Anstatt sich nur auf die Bestrafung von Beamten und anderen Vertretern zu konzentrieren, sollte sich ein solches Tribunal mit Fragen der ‘guten Regierungsführung’ befassen, um einen Teil der Entscheidungsfindung innerhalb staatlicher Unternehmen auszulagern und zivilgesellschaftlichen Organisationen einen beratenden Status einzuräumen.

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